何謂生態(tài)紅線？

生態(tài)紅線不是劃在地上的一根線，而是保持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的最低要求，更是“生態(tài)保護(hù)、生態(tài)旅游、改善民生”三大目標(biāo)的平衡線。

黨的十八大以來(lái)，隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快和基本完成，整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明重要性日漸凸顯，黨中央和國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的政策文件。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”。基于此，中共中央、國(guó)務(wù)院及其辦公廳先后發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015，以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)體改方案》），《建立國(guó)家公園體制總體方案》（2017，以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家公園體制方案》），《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2019，以下簡(jiǎn)稱《保護(hù)地指導(dǎo)意見(jiàn)》）。其間國(guó)家發(fā)改委等13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》（2015），原環(huán)境保護(hù)部等10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》（2015，以下簡(jiǎn)稱《保護(hù)區(qū)監(jiān)督通知》），原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》（2015，以下簡(jiǎn)稱《紅線劃定指南》）。

為切實(shí)推進(jìn)、落實(shí)以上各項(xiàng)政策，其中一項(xiàng)重要舉措就是劃定協(xié)調(diào)保護(hù)和發(fā)展關(guān)系的生態(tài)紅線。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《紅線劃定指南》規(guī)定，需要明確劃定生態(tài)紅線的區(qū)域包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。其中禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。主要的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園等自然保護(hù)地。作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的一個(gè)組成部分，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是指“禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)”的區(qū)域，而并不排斥傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)和低強(qiáng)度的自然教育、自然游憩、生態(tài)旅游和觀光游覽等低密度利用方式的存在。

兩山理論是指導(dǎo)自然保護(hù)地管理工作的基本準(zhǔn)則

綠水青山與金山銀山是一體兩面、辯證統(tǒng)一的關(guān)系，只有保護(hù)好了綠水青山，才能創(chuàng)造金山銀山；在適當(dāng)?shù)臈l件下，應(yīng)當(dāng)選好路子、合理利用綠水青山，為人民帶來(lái)金山銀山。習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理論，具有高度科學(xué)性和實(shí)際指導(dǎo)性：“我們過(guò)去講，既要綠水青山，又要金山銀山。其實(shí)，綠水青山就是金山銀山”。習(xí)近平在《綠水青山也是金山銀山》一文中明確提出，如果把“生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，那么綠水青山也就變成了金山銀山”。

綠水青山即是重構(gòu)“人—地”關(guān)系，金山銀山即是重構(gòu)“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”關(guān)系。在習(xí)近平生態(tài)文明思想中，明確回答了兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是“保護(hù)生態(tài)”要“以人為本”。習(xí)近平總書記數(shù)次強(qiáng)調(diào)：“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民”。二是“保護(hù)生態(tài)不等于人類啥也別干”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“不搞大開(kāi)發(fā)不是不要開(kāi)發(fā)，而是不搞破壞性開(kāi)發(fā)，要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”；“要正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，不能把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開(kāi)來(lái)，更不能對(duì)立起來(lái)”。

要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平生態(tài)文明思想，需要對(duì)“什么是生態(tài)紅線”進(jìn)行科學(xué)界定、正確理解、合理施政，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

劃定保護(hù)地紅線需要考慮地理差異性，應(yīng)因地制策、因時(shí)施策

首先需要明確，劃定生態(tài)保護(hù)紅線是一項(xiàng)法定要求，也是各地各行業(yè)都要遵循的可持續(xù)發(fā)展路徑，這是我們討論問(wèn)題的基本立足點(diǎn)?！董h(huán)境保護(hù)法》第二十九條規(guī)定：“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”。中央《生態(tài)體改方案》要求“合理界定國(guó)家公園范圍”。中央《保護(hù)地指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出：“逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)”。生態(tài)環(huán)境部《紅線劃定指南》規(guī)定：“生態(tài)保護(hù)紅線是指依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴(yán)格管控邊界”。這些立法和政策對(duì)哪些地方需要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)紅線、不同保護(hù)地類型實(shí)行不同程度的保護(hù)力度，都作出了明確的規(guī)定。但是在技術(shù)層面上，依據(jù)哪些條件進(jìn)行劃界、以前若干年劃定的界線是否全都科學(xué)可行、保護(hù)地內(nèi)部又需要?jiǎng)澐殖瞿膸最悈^(qū)域，仍然存在相當(dāng)大的疑慮和混亂。 

任何一個(gè)自然保護(hù)地在空間上都不是勻質(zhì)的，其科學(xué)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值、生態(tài)敏感性、經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值等都會(huì)表現(xiàn)出各自的區(qū)劃特點(diǎn)；一刀切式的區(qū)劃理論和武斷治理模式都難以獲得廣泛理解和真正的執(zhí)行。例如，對(duì)于像青藏高原這類敏感程度高、承載力低的生態(tài)系統(tǒng)而言，可能全境都應(yīng)當(dāng)被視為生態(tài)脆弱區(qū)而需要高度重視其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；而對(duì)于一些承受人類擾動(dòng)能力強(qiáng)的生態(tài)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，例如柬埔寨古都吳哥地處熱帶雨林，在遭到戰(zhàn)爭(zhēng)破壞被棄用后不久即被雨林所覆蓋，即使全境被劃為實(shí)驗(yàn)區(qū)亦不會(huì)影響其生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。

劃定生態(tài)紅線需要實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)管理

邊界識(shí)別與劃定，不僅是單一的自然科學(xué)問(wèn)題，同時(shí)也是個(gè)多目標(biāo)的管理問(wèn)題。如果僅僅從科學(xué)要求單一目標(biāo)去理解、制定和實(shí)施生態(tài)管理，要么難以達(dá)到多利益主體的目標(biāo)一致，需要權(quán)衡多方價(jià)值觀和利益鏈之后、基于科學(xué)原理以實(shí)現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)平衡。針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)形成的中國(guó)國(guó)情，絕大多數(shù)自然保護(hù)地都有大量居民在內(nèi)、自然保護(hù)行為與利用資源的利用勢(shì)將長(zhǎng)期共存。不能只為實(shí)現(xiàn)保護(hù)地內(nèi)單一的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，采取將居民進(jìn)行“生態(tài)移民”遷出去的辦法。

例如秦嶺深處的國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物朱鹮的生存，需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)民水稻耕作形成的生態(tài)的支持。另一方面，中國(guó)是一個(gè)“舊大陸”國(guó)家，千萬(wàn)年來(lái)人類已經(jīng)遍布幾乎所有可以居住的地域，并長(zhǎng)期持有“天人合一”的人地關(guān)系價(jià)值體系，動(dòng)輒言移民的想法，不僅不生態(tài)，而且反生態(tài)。

以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地可以搞旅游（游憩）

2022年1月20日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》以“公開(kāi)發(fā)布”形式公諸于世，讓全國(guó)人民都有了一個(gè)怎么看待和處理在國(guó)家公園、自然保護(hù)地、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園等“禁止建設(shè)區(qū)”開(kāi)展自然游憩、生態(tài) 旅游和大眾旅游問(wèn)題的基本依據(jù)。

在“構(gòu)建科學(xué)保護(hù)利用體系”這一章中，《規(guī)劃》分別從“保護(hù)利用好自然資源”和“創(chuàng)新資源保護(hù)利用模式”兩個(gè)部分詳細(xì)闡述了所應(yīng)遵循的原則和所能開(kāi)發(fā)利用的具體方向和產(chǎn)品類型。

說(shuō)到底，自然保護(hù)地不是不能搞旅游，而是應(yīng)該做到“積極運(yùn)用技術(shù)手段做好預(yù)約調(diào)控、環(huán)境監(jiān)測(cè)、流量疏導(dǎo)，將旅游活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響降到最低”。

游憩和旅游是最符合可持續(xù)發(fā)展原則的自然資源利用方式。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人們從生態(tài)系統(tǒng)獲取的效益，分為支持、供給、調(diào)節(jié)和文化服務(wù)四類。游憩與生態(tài)旅游是生態(tài)系統(tǒng)文化服務(wù)的一種類型。游憩和旅游對(duì)自然資源的利用效率最高，是既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的可持續(xù)發(fā)展方式。

合理處理生態(tài)紅線內(nèi)區(qū)域的人地關(guān)系

從地理學(xué)和生態(tài)學(xué)理論角度，生態(tài)紅線并不僅是一條靜態(tài)物理空間劃線，而且也是生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)管控的基線，生態(tài)紅線是指生態(tài)系統(tǒng)能夠承受的外界干擾（包括人類活動(dòng)）帶來(lái)的自身系統(tǒng)改變的范圍，或稱之為生態(tài)系統(tǒng)可接受的改變極限（LAC，Limit of Acceptable Change）。

基于這一極限，可以通過(guò)限制自然保護(hù)地中人類活動(dòng)的數(shù)量，提高人類活動(dòng)的質(zhì)量，來(lái)降低單位人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響強(qiáng)度，最終將人類活動(dòng)控制在生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性可以接受的“紅線”之內(nèi)。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，LAC是一種有效、且有利于兼顧地方發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)管理哲學(xué)和工具。基于LAC思想的自然區(qū)域管理能夠有效確定保護(hù)地生態(tài)紅線，有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線范圍內(nèi)的資源管理，保護(hù)綠水青山，限制人類活動(dòng)數(shù)量，在合理范圍內(nèi)提高人類活動(dòng)質(zhì)量，將人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響最小化。

那么在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，如何實(shí)現(xiàn)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)合理有效的“人為活動(dòng)”管理呢？?jī)H就生態(tài)旅游活動(dòng)來(lái)講，這方面國(guó)際上也已有成熟的科學(xué)理論作為支撐，這就是游憩機(jī)會(huì)譜（ROS, recreation opportunity spectrum）理論。游憩機(jī)會(huì)譜的基本假設(shè)就是通過(guò)各種各樣機(jī)會(huì)的提供使游憩者的體驗(yàn)質(zhì)量得到最好的保障，通過(guò)在不同類型區(qū)域設(shè)計(jì)不同的游憩活動(dòng)來(lái)緩解資源壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用。例如，在最原始的荒野區(qū)域（核心保護(hù)區(qū)），提供享受孤獨(dú)、自省的自然游憩機(jī)會(huì)；隨著保護(hù)程度的逐漸降低，在可達(dá)性、設(shè)施配置密度、人類活動(dòng)強(qiáng)度等指標(biāo)方面就可逐步提高，逐步給國(guó)民提供科考探險(xiǎn)、自然野生動(dòng)物旅游、自然教育、健康休養(yǎng)、戶外運(yùn)動(dòng)和風(fēng)景觀光等游憩產(chǎn)品。

應(yīng)盡快從立法和技術(shù)兩個(gè)層面，確保保護(hù)地生態(tài)紅線的科學(xué)劃定及后續(xù)基于紅線的科學(xué)管理。在權(quán)威、科學(xué)、合理的法律法規(guī)出臺(tái)前，利用生態(tài)保護(hù)紅線開(kāi)展自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)基本步驟：一是基于不同保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)特征，以及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)監(jiān)控資料，因地制宜科學(xué)劃定國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)（而非直接沿用舊的分區(qū)劃線），并確認(rèn)不同區(qū)域能夠提供的游憩機(jī)會(huì)類型；二是對(duì)所有類型自然保護(hù)地應(yīng)用LAC思想和工具，設(shè)立不同管控區(qū)域內(nèi)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)測(cè)，因地制策、因時(shí)制宜、動(dòng)態(tài)管理、健康發(fā)展。