近日，國務院成立政府購買服務改革工作領導小組，國有景區(qū)兩權分離改革這一老生常談的話題再一次被熱議。那么景區(qū)制度到底改不改？怎么改？

一、 要不要改？

（一）市場經濟發(fā)展在推動

中國計劃經濟時代促使了旅游資源所有權與經營權合一，歸于國家。隨著市場經濟的發(fā)展，旅游市場化的經營活動與旅游資源所有權間的矛盾日漸加劇，制約了旅游業(yè)發(fā)展。因此，旅游產業(yè)需要對社會資源通過市場進行重新配置和優(yōu)化組合。

（二）景區(qū)經營體制存在問題

1. 資源管理問題

由于歷史原因，我國景區(qū)往往屬于事業(yè)編制。許多景區(qū)因為所在區(qū)域面積廣闊，還會面臨行政區(qū)域分隔的問題。例如曾經的江西廬山風景名勝區(qū)，同時有六個機構或地方政府在管理。有利益時，“大家搶著管”；出事時，“處處無人管”。多頭管理、職能交叉、權責模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節(jié)節(jié)上漲等問題不斷暴露出來。景區(qū)的運營管理者不需要承擔盈虧所產生的后果、缺乏利益驅動以及相應的責任感和壓力，在市場經濟發(fā)展的今天下，無法與市場化運作的企業(yè)抗衡。

2. 投入產出問題

以政府為背景的行業(yè)或系統(tǒng)所占有的旅游資源，在進行開發(fā)規(guī)劃時，因為缺乏旅游規(guī)劃經驗，往往會求大求洋、重復投資、保量不保質盲目跟風現象嚴重，導致景區(qū)獲得的二次消費不足兩成。與此同時，政府的財政撥款不足以對旅游景區(qū)進行保護和開發(fā)。一些貧困地區(qū)投入景區(qū)資源由于資金嚴重不足，無力投資開發(fā)或保護旅游資源，導致許多優(yōu)秀的旅游資源被閑置或白白浪費。以九寨溝為例，若要對景區(qū)進行完整的保護開發(fā)，據統(tǒng)計每年所需費用至少需要4000萬元，但現實中，在2000年之前，對景區(qū)的投入卻不足1億元。

3. 管理者經濟人假設問題

在古典管理理論中，經濟人是以完全追求物質利益為目的而進行經濟活動的主體，人都希望以盡可能少的付出，獲得最大限度的收獲，并為此可不擇手段。反映到我國的旅游景區(qū)，地方政府既是旅游資源的所有者，又是行業(yè)經營者，現有制度體制不足以監(jiān)督管理者，促使許多景區(qū)開發(fā)經營者逐利本性顯現，權、利交換。景區(qū)開發(fā)建設過程中的無序開發(fā)、不尊重規(guī)劃、忽視資源保護等現象便會層出不窮。

總體上看，我國景區(qū)運營管理的現狀是：繁榮中有虛假、發(fā)展中有隱患、改革起步艱難。景區(qū)管理問題不少，能人資源都在體制內，根本原因還是制度。任何產業(yè)發(fā)展都應遵循經濟規(guī)律，在市場經濟發(fā)展背景下，旅游產業(yè)的資源優(yōu)勢要轉化為經濟優(yōu)勢，景區(qū)開發(fā)必須借助外力，走市場化經營之路，實現資源與資本、資源與市場的對接。所以景區(qū)兩權分離，應是大勢所趨。

二、 怎么改？

所謂兩權分離，指的是所有權、經營權分離。也就是說，所有權屬于政府，保留了監(jiān)管職能；而經營權讓于市場、讓于有資本、懂管理、會經營的企業(yè)，為旅游行業(yè)注入新的活力。景區(qū)兩權分離有多種模式，針對不同景區(qū)，區(qū)別對待。既可租賃、轉讓、委托經營，也可政府參股、管理部門成立經營公司經營等。

從20世紀90年代末期開始，山西、山東、四川等地開始了旅游景區(qū)兩權分離的工作，從而真正開始了旅游景區(qū)市場化形式的運作。通過引進資金與先進管理經驗，景區(qū)兩權分離可以有效盤活旅游資源、激活整體產業(yè)鏈、提供更加優(yōu)質的服務。

三、 改革的風險與對策

景區(qū)兩權分離有其必要性，但改革有利必有弊。如何發(fā)現問題，解決問題是關鍵。

問題一：政企急功近利

首先，由于旅游資源價值評估缺乏統(tǒng)一標準，某些景區(qū)產權單位經驗不足，加之地方政府部門由于經濟發(fā)展需要而急于招商，在沒有進行前期資源評估和可行性論證的前提下，將景區(qū)的資產以低價轉讓給投資商，使得資源嚴重破壞。甚至有的項目是先上車后買票，各項法律手續(xù)不健全，使得項目還沒上馬就半途夭折。投機行為的屢次發(fā)生，導致國有資產的嚴重流失。

其次，一些投資企業(yè)在景區(qū)開發(fā)和運營過程中，為實現利潤最大化，不顧環(huán)境保護和景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對景區(qū)進行“短、平、快”的掠奪式開發(fā)經營。也有一些企業(yè)置原有規(guī)劃于不顧，規(guī)劃、設計、施工、經營沒有步驟、同時進行，導致景區(qū)開發(fā)、建設失控。而景區(qū)產權單位卻因為某些原因放松對投資商管理，無原則大開綠燈，導致旅游主體規(guī)劃景觀遭到嚴重破壞，景區(qū)的對外形象也遭到扭曲。

對策：造成上述問題的根源都在于所有權和經營權合作雙方對各自利益的盲目追求。相對而言，政府要的是綜合效益、長期效益和戰(zhàn)略效益；企業(yè)要的是單一效益、短期效益和經濟效益。雙方利益難以完全挈合，從而造成旅游資源開發(fā)后服務產業(yè)提升效率的低下。為了避免問題的出現，應建立完善的監(jiān)督體系，落實法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督，規(guī)范景區(qū)產權主體與經營主體的行為，防止過度競爭和市場壟斷，防止環(huán)境、資源破壞，規(guī)避市場失靈。

問題二：經營企業(yè)是門外漢

一些景區(qū)投資商、開發(fā)商會產生“短視”行為，缺乏專業(yè)旅游開發(fā)與運營經驗，立意不高。同時，對文化品位和藝術內涵不夠重視、景區(qū)建設缺乏考慮景觀整體協調性、盲目模仿、引進，缺乏個性和特色，導致旅游景區(qū)出現“城市化、商業(yè)化、人工化”的現象。

除此之外，一些投資商假借開發(fā)旅游景區(qū)，實際上對景區(qū)進行圈地、搞房地產開發(fā)。取得景區(qū)經營權之前，夸下?？冢龃筚Y，搞大手筆建設；然而，在獲得經營權后，便開始運作“旅游+地產”的模式，大搞“山水住宅”，或以拖待變，坐等地價升值，時機成熟再搞地產開發(fā)，嚴重地破壞旅游景觀。

對策：旅游資源的不可再生性和唯一性，致使資源一旦被破壞就恢復無能。一個地區(qū)的旅游資源是有限的，為了真正實現旅游帶動戰(zhàn)略，地方政府應對景區(qū)的開發(fā)建設進行適當的宏觀調控，為旅游景區(qū)的長遠發(fā)展提出合理化的要求與建議。在實現經營權租賃或轉讓之前，應充分考慮到投資者的綜合實力，相關的政策應盡可能向綜合實力強的旅游規(guī)劃企業(yè)傾斜，根據企業(yè)口碑，盡可能選擇一流的良心企業(yè)來開發(fā)和經營有限的旅游資源；另外，要嚴格審核投資者經營資質，從專業(yè)資格、資金能力、信用等級、經營績效、經營范圍、經營經歷、社區(qū)居民意見、企業(yè)文化背景等七個方面進行。

全國近3萬家景區(qū)，7虧2平1盈，看起來風光無限，實際問題很多。如果客人到景區(qū)得不到優(yōu)質的服務和良好的體驗，景區(qū)做再多的營銷工作，也不會吸引到游客。旅游景區(qū)兩權分離只是解決了資源開發(fā)體制的束縛問題，但并沒有解決旅游規(guī)劃旅游景區(qū)開發(fā)建設與日常經營管理中的實際問題。如何開發(fā)出一流的旅游產品以滿足游客的需要，使景區(qū)真正按照企業(yè)化模式管理市場化模式運作，是缺乏旅游開發(fā)管理經驗的投資商的一大難題。將景區(qū)托付給專業(yè)的景區(qū)管理公司，對景區(qū)進行專業(yè)化管理，相信會是不錯的選擇。

作者：曹恒

參考文獻：

[1] 廬山景區(qū)陷入多頭管理窘境：多方爭利重復售票 [EB/OL] http://news.qq.com/a/20130122/000845.htm.

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