國家公園類資源遺產(chǎn)保護(hù)地，因保護(hù)和發(fā)展，需要一定程度的開發(fā)和建設(shè)。這既是優(yōu)化園區(qū)管理、加強(qiáng)保護(hù)以及促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又是發(fā)揮和推動國家公園游憩休閑功能的題中應(yīng)有之義。在人類活動已逐步城鎮(zhèn)化和信息化的當(dāng)今社會，建設(shè)開發(fā)必然會引入城市建筑、現(xiàn)代交通、資本金融、信息網(wǎng)絡(luò)、當(dāng)代科技等因素，使自然面貌的資源遺產(chǎn)保護(hù)地或多或少地發(fā)生相應(yīng)的變化。在我國，近年來由于國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和旅游觀光產(chǎn)業(yè)的不斷升溫，在城鎮(zhèn)化的大背景下，風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)象日趨明顯，引起社會廣泛關(guān)注。

　　城鎮(zhèn)化是指一個地區(qū)的人口在城鎮(zhèn)（城市）相對集中的過程。廣義的風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化，是指發(fā)生在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)及周邊毗連地區(qū)的城鎮(zhèn)化過程和城鎮(zhèn)化現(xiàn)象；狹義的風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化，則僅指風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化過程和城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

　　風(fēng)景名勝區(qū)的城鎮(zhèn)化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化、人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變和地域景觀及風(fēng)貌習(xí)俗的變化。

　　城鎮(zhèn)化對風(fēng)景名勝區(qū)影響較大。一方面，合理的風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化具有可持續(xù)發(fā)展的特征，可以促進(jìn)風(fēng)景區(qū)的資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會改善發(fā)展兩者的良性互動循環(huán)。另一方面，不合理的風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化，則會導(dǎo)致風(fēng)景區(qū)內(nèi)旅游開發(fā)過度，降低風(fēng)景名勝資源價值，破壞資源的完整性和真實(shí)性，影響風(fēng)景名勝區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，制約和限制風(fēng)景名勝區(qū)公益性的全面體現(xiàn)，最終也將阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步。

　　風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

　　我國風(fēng)景名勝區(qū)資源類型眾多，《風(fēng)景名勝區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 121-2008）將風(fēng)景名勝區(qū)分為圣地類、山岳類等12個類型。資源價值高、知名度大、區(qū)位優(yōu)勢突出的風(fēng)景區(qū)多離城市較近，城鎮(zhèn)化水平高、資源環(huán)境壓力大。杭州西湖、武漢東湖、廈門鼓浪嶼-萬石山等位于城市內(nèi)或城市邊緣的城市公園型風(fēng)景名勝區(qū)，兼有城市公園綠地的日常休閑、娛樂和游憩等功能，受城鎮(zhèn)化影響最大。

　　資源開發(fā)利用過度，環(huán)境容量超負(fù)荷

　　隨著人民群眾物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，為吸引游客促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些地方盲目在風(fēng)景區(qū)內(nèi)開展各類風(fēng)景旅游活動，不斷加大賓館、餐廳、度假村等旅游服務(wù)接待設(shè)施規(guī)模，造成了風(fēng)景名勝資源的過度開發(fā)。同時，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，風(fēng)景區(qū)周邊人類活動增多，開山采石、挖沙和砍伐森林事件時有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。2012年“十一”期間，華山風(fēng)景區(qū)日接待游客超過3.2萬人，而景區(qū)規(guī)劃游客容量僅1.5萬人。嚴(yán)重的超容量游客接待對風(fēng)景區(qū)內(nèi)的各類資源和游覽設(shè)施造成嚴(yán)重破壞，存在較大安全隱患，造成了一些不良社會影響。

　　生態(tài)環(huán)境受到破壞，資源價值降低

　　風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)環(huán)境較為脆弱，部分自然景觀是在地質(zhì)歷史時期歷經(jīng)上億年形成的，資源價值高、恢復(fù)難度大。不合理的城鎮(zhèn)化將導(dǎo)致風(fēng)景區(qū)及其周邊空氣溫度增高、大氣污染、酸雨等危害，生物圈、巖石圈、大氣圈和水圈等地理環(huán)境受損，使得生物多樣性減少，土地、空氣和水質(zhì)量受到明顯影響，生態(tài)環(huán)境壓力加大，資源價值降低。

　　城市景觀入侵，田園風(fēng)貌、民俗風(fēng)情不再

　　在中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的高速發(fā)展期，諸多文化遺產(chǎn)被逼到了“除舊迎新”的最前沿，城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中破壞文化遺產(chǎn)的現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)第三次全國文物普查統(tǒng)計，近30年來消失的4萬多處不可移動文物中，有一半以上毀于各類建設(shè)活動。城鎮(zhèn)化將城市廣場、豪華路燈等設(shè)施帶入風(fēng)景區(qū)，也使玻璃幕墻、馬賽克瓷片等與風(fēng)景區(qū)環(huán)境不相適應(yīng)的現(xiàn)代建筑材料在風(fēng)景區(qū)廣泛應(yīng)用。同時，代表地方文化符號、具有一定歷史價值的古建筑、古村落被拆除，造成風(fēng)景區(qū)內(nèi)人文景觀的嚴(yán)重?fù)p失。

　　風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化的背景

　　風(fēng)景旅游業(yè)迅速發(fā)展的帶動作用

　　風(fēng)景名勝區(qū)作為稀缺資源和開展旅游活動的主要載體，現(xiàn)已成為了各類游覽設(shè)施建設(shè)的主要目標(biāo)地。一些地方政府缺乏對風(fēng)景名勝資源保護(hù)優(yōu)先、永續(xù)利用的可持續(xù)發(fā)展意識，通過發(fā)展旅游招商引資，在風(fēng)景區(qū)內(nèi)大興土木，建設(shè)大量酒店等旅游服務(wù)設(shè)施，使風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)成為旅游度假區(qū)。同時，由于缺乏有效引導(dǎo)和宣傳，目前我國多數(shù)游客尚缺乏低碳出行、生態(tài)旅游的意識，過分要求旅游活動的舒適和奢華，造成了極大地資源浪費(fèi)。

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動作用

　　城鎮(zhèn)化對風(fēng)景名勝區(qū)影響難以避免，主要包括城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的拉力和農(nóng)村勞動力過剩所產(chǎn)生的推力。一方面風(fēng)景區(qū)受城鎮(zhèn)化影響，急需部分農(nóng)村人口為其提供必要的勞動力資源，促進(jìn)各類風(fēng)景旅游活動的開展；另一方面受資源條件和資源保護(hù)要求的限制，風(fēng)景區(qū)周邊大量剩余農(nóng)村勞動力迫切要求轉(zhuǎn)移至風(fēng)景區(qū)相關(guān)服務(wù)行業(yè)中，滿足就業(yè)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　多元利益主體的要求

　　風(fēng)景名勝區(qū)涉及利益主體眾多，建設(shè)、環(huán)保、國土、水利、林業(yè)、旅游、文物、宗教和地方政府等多部門均有交叉，近年來出臺的《物權(quán)法》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、林權(quán)改革等法律政策也更加強(qiáng)調(diào)對風(fēng)景區(qū)內(nèi)原住民利益的保護(hù)。風(fēng)景名勝資源價值的不斷彰顯，導(dǎo)致風(fēng)景區(qū)內(nèi)多元利益主體需求的進(jìn)一步加強(qiáng)，也促進(jìn)了風(fēng)景區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化的對策和建議

　　加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)城市與風(fēng)景區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

　　30年的風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)發(fā)展，使我國風(fēng)景名勝區(qū)具有較為完善的法規(guī)制度和規(guī)劃保護(hù)機(jī)制，頒布實(shí)施了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，形成了區(qū)域規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的##規(guī)劃體系，和重大建設(shè)項(xiàng)目選址核準(zhǔn)的行政審核要求。

　　統(tǒng)籌城市和風(fēng)景名勝區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接，合理布局旅游城鎮(zhèn)、準(zhǔn)確定位城鎮(zhèn)與風(fēng)景區(qū)職能，必將使風(fēng)景名勝區(qū)走上可持續(xù)發(fā)展的道路，避免和減少非合理城鎮(zhèn)化對風(fēng)景區(qū)造成的不利影響，推動風(fēng)景名勝區(qū)的合理城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展?！讹L(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃規(guī)范》（國標(biāo)）即將出臺，這對規(guī)范我國風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制，有效控制風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展將起到積極作用。

　　協(xié)調(diào)保護(hù)與利用的關(guān)系，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展

　　目前風(fēng)景區(qū)內(nèi)存在如土地利用、集體林權(quán)改革、農(nóng)民宅基地建設(shè)等諸多問題，協(xié)調(diào)處理好這些問題，必須按照《風(fēng)景名勝區(qū)條例》要求，在嚴(yán)格資源保護(hù)的前提下，依托各類風(fēng)景區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)，協(xié)調(diào)指導(dǎo)開展旅游設(shè)施和村莊規(guī)劃建設(shè)工作，實(shí)施景區(qū)、社區(qū)富民工程，調(diào)動景區(qū)居民保護(hù)資源積極性，促進(jìn)景區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。要調(diào)整風(fēng)景區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變單一旅游業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵風(fēng)景區(qū)內(nèi)勞動力外出經(jīng)商、打工，并把勞務(wù)輸出與資金、信息、技術(shù)引進(jìn)有機(jī)結(jié)合，帶動旅游基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)景區(qū)適宜地段和景區(qū)周邊地區(qū)的合理城鎮(zhèn)化。同時配套政策，鼓勵有條件的原住民逐步外遷，緩解景區(qū)內(nèi)的壓力。要采取限制人口流動，推行外來人口準(zhǔn)入等制度，禁止外來人口落戶核心區(qū)。

　　九寨溝風(fēng)景名勝區(qū)2003至2004年大規(guī)模拆除景區(qū)內(nèi)各類建筑12萬平方米，有效遏制了景區(qū)的不合理城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。同時，為維護(hù)原住民利益，除拆遷補(bǔ)償外，當(dāng)?shù)卣磕陱拿繌堥T票中拿出7元作為景區(qū)居民生活保障，2011年人均年補(bǔ)償金額達(dá)2.46萬元，有效解決了“保景”與“富民”的矛盾。

　　增加政府資金投入，強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)公益性

　　風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營是一項(xiàng)具有公益性的事業(yè)，必須擁有足夠的政府支持。目前，我國中央財政每年用于風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)的專項(xiàng)保護(hù)資金為3000余萬元，這些款項(xiàng)平均至全國225個國家級風(fēng)景名勝區(qū)已微乎其微，難以對風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施有效的保護(hù)管理，影響了風(fēng)景名勝區(qū)的公益屬性。

　　據(jù)了解，美國國家公園的保護(hù)經(jīng)費(fèi)主要由聯(lián)邦政府財政資金支付，每年有20億美元以上用于國家公園的保護(hù)管理。因此，應(yīng)呼吁加強(qiáng)國家對風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)的資金投入，在資金保障的前提下，強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)的公益性和社會服務(wù)性。同時，可增加風(fēng)景名勝區(qū)資金投入的多元性，可有限制地接受企業(yè)、個人和各類社會公益基金的資助或捐款。

　　加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，全面實(shí)施監(jiān)管工作

　　我國風(fēng)景名勝區(qū)體制雖已設(shè)立30年，建立了國家、省、地方##風(fēng)景名勝區(qū)管理體系，但應(yīng)該看到，目前我國風(fēng)景名勝區(qū)管理體系建設(shè)尚不盡完善，存在管理機(jī)構(gòu)不強(qiáng)、手段單一、交叉嚴(yán)重等問題。風(fēng)景名勝區(qū)國家層面最高管理部門——住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城建司世界遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)管理處的正式工作人員僅有2人，除湖南、四川等地外，全國多數(shù)省市風(fēng)景名勝區(qū)存在管理人員不足，監(jiān)管不到位的問題。因此，要進(jìn)一步明確風(fēng)景名勝區(qū)的公益屬性，改革和加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)機(jī)構(gòu)建設(shè)，依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》要求，不斷強(qiáng)化國家和地方風(fēng)景名勝區(qū)的管理職能，切實(shí)有效的對各類風(fēng)景名勝資源進(jìn)行全面監(jiān)管。

　　美國國家公園實(shí)行垂直管理，國家公園管理局隸屬于美國內(nèi)政部，負(fù)責(zé)管理美國為數(shù)眾多且體系龐大的國家公園系統(tǒng)。國家公園管理局局長由內(nèi)政部部長提名，由美國國會批準(zhǔn)（這種任命方式是美國所有同級機(jī)構(gòu)中唯一的一個）。我國可以學(xué)習(xí)借鑒美國等先進(jìn)國家經(jīng)驗(yàn)，成立風(fēng)景名勝區(qū)和世界遺產(chǎn)管理局，由中央政府直接管理世界遺產(chǎn)地和國家級風(fēng)景名勝區(qū)，在中央財政的支持下，自上而下強(qiáng)化管理職能，切實(shí)加強(qiáng)對風(fēng)景名勝區(qū)的有效監(jiān)管。

　　引導(dǎo)和合理發(fā)展旅游城鎮(zhèn)化的措施和對策

　　旅游城鎮(zhèn)化是以旅游的發(fā)展帶動人口、資本和物質(zhì)等生產(chǎn)力要素向旅游依托地區(qū)積聚和擴(kuò)散，從而帶動城鎮(zhèn)地域的不斷推進(jìn)和延伸的過程。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)資源和環(huán)境的基礎(chǔ)上，在適宜的空間，以合理的方式，引導(dǎo)發(fā)展綠色、環(huán)保的旅游導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化，是促進(jìn)景區(qū)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，加快經(jīng)濟(jì)增長，和推進(jìn)旅游區(qū)合理城鎮(zhèn)化的重要途徑。

　　加強(qiáng)區(qū)域合作，提升風(fēng)景區(qū)實(shí)力和城鎮(zhèn)化質(zhì)量

　　大力發(fā)展旅游業(yè)作為推動城鎮(zhèn)化的一種動力，對推動社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會變遷和文化重構(gòu)，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中，從而擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模有重要作用。很多風(fēng)景區(qū)由于地緣相近，文脈相連，實(shí)行區(qū)域合作是大勢所趨。通過構(gòu)筑合作大平臺，立足區(qū)域民族文化和自然生態(tài)優(yōu)勢，統(tǒng)籌布局，以旅游業(yè)的快速發(fā)展帶來的客源和市場，支持基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)包括交通、通訊、金融、房地產(chǎn)、餐飲服務(wù)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、公共事業(yè)等的發(fā)展，實(shí)質(zhì)性加快旅游一體化發(fā)展，引導(dǎo)周邊農(nóng)民和經(jīng)營者在適宜區(qū)域聚集，推進(jìn)合理城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

　　發(fā)掘旅游文化，形成與景區(qū)風(fēng)貌相適應(yīng)的城鎮(zhèn)特色

　　文化是旅游活動的內(nèi)涵，景區(qū)的風(fēng)貌和文化是景區(qū)經(jīng)濟(jì)活動和城鎮(zhèn)建設(shè)活的靈魂。旅游區(qū)在旅游城鎮(zhèn)化過程中，要通過對區(qū)域自然優(yōu)勢和文化積淀的挖掘梳理、優(yōu)秀文化歷史遺跡整修保護(hù)和宣傳推廣，形成城鎮(zhèn)的個性與特色，彰顯城鎮(zhèn)魅力。這必將為當(dāng)?shù)貛泶罅康娜肆鳌⑽锪?、信息流、資金流，擴(kuò)大社會就業(yè)規(guī)模，改變城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)。同時，也有利于當(dāng)?shù)亻_闊眼界，擴(kuò)大對外開放及與國際接軌，更新關(guān)于建設(shè)發(fā)展的理念。

　　推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展

　　產(chǎn)業(yè)融合是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著特征，也是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要趨勢。旅游產(chǎn)業(yè)的融合有兩種方式。一種是旅游業(yè)與其他服務(wù)業(yè)的融合，也包括旅游業(yè)吃、住、行、游、購、娛六要素之間的融合。另一種是旅游業(yè)與非服務(wù)業(yè)，即與第一、第二產(chǎn)業(yè)的融合。著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，促進(jìn)旅游要素發(fā)展，是促進(jìn)旅游區(qū)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的新趨勢。

　　堅持低碳發(fā)展，以新途徑實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)的綠色城鎮(zhèn)化

　　在大力提倡低碳經(jīng)濟(jì)的今天，基于生態(tài)文明建設(shè)要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后與生態(tài)環(huán)境脆弱共存的現(xiàn)實(shí)，風(fēng)景區(qū)及周邊地區(qū)面臨保護(hù)生態(tài)環(huán)境與加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的雙重重任。因此，秉持和諧理念，堅持低碳發(fā)展，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)合理城鎮(zhèn)化的新途徑。

作者：研究院